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竞争但不失控:拜登政府的网络政策与中美关系

  中美策|竞争但不失控(上):拜登政府的网络政策与中美关系

  中美作为网络空间中的两个大国,尽管存在一定的利益分歧,但在很大程度上面临着共同的网络安全挑战。但2020年以来,受技术竞争、地缘政治以及新冠疫情全球蔓延的多重影响,网络空间全球治理的碎片化、阵营化、意识形态化不断加剧,前景不容乐观。

  为此,上海国际问题研究院联合国内网络研究领域重要机构的学者组成项目组,推出研究报告《竞争但不失控:共建中美网络安全新议程》,研判拜登政府的网络安全政策及其走势,分析其对中美在网络空间和数字领域互动的影响,并就如何推动中美两国在网络空间维护战略稳定和共同发展提出政策建议。

  澎湃新闻(外交学人”获授权刊发报告全文,今日刊出的是报告的正文。

  自2012年中美两国元首在安纳伯格庄园首次探讨网络安全问题以来,网络安全就成为了影响中美关系的重要领域。从奥巴马政府到特朗普政府,中美网络安全问题的内涵在不断扩张,影响也一直在提升。双方在网络安全领域的互动开创了多个“前所未有”,对两国国家安全、政治安全、经济安全和社会稳定带来了重大影响。

  奥巴马时期,中美围绕网络安全问题建立了多个对话渠道,在一定程度上对于双边关系的稳定起到了重要作用。在两国元首的指示下建立的“打击网络犯罪高级别对话机制”取得了重要的成果,获得国际社会的广泛赞誉。特朗普政府执政初期,双方围绕着网络安全与执法问题开展首轮对话,但是,随着中美贸易争端的蔓延,双方官方层面的对话机制陷入暂停状态。与此同时,美方不断通过单边方式,在网络安全领域对华开展打压。不仅多次起诉中国的相关机构和个人,并且对华为、字节跳动和微信等企业开展了多轮制裁举措。这严重影响了双方在网络安全领域建立的互信,并且引起了网络安全的泛国家安全化,加剧了双方在网络安全、数字经济等多个领域的对抗。

  课题组认为,拜登政府执政后将继续高度重视网络安全问题,由于网络安全问题与国家安全高度关联,拜登政府不会对特朗普政府的网络安全问题作出剧烈的调整。中美网络空间竞争主基调不会发生本质变化,但相较于特朗普政府,双方在网络空间的合作总体会有所“回暖”。根据中美双方政府当下释放的信号,除却承认竞争面之外,仍有合作的意愿与空间。中方一直强调合作的大门随时敞开,而美方也提出任何时候都应确保“美中竞争不会危及全球稳定”,此基调同样适用于网络领域。

  拜登政府会更加理性和全面地看待网络安全问题,并恢复双方在网络安全问题上的对话,构建“竞争但不失控”的中美网络关系。因此,本报告从网络空间治理、网络军事稳定、网络空间国际与国内法律协调以及数字贸易和数字科技竞争等多个层次,对拜登政府时期中美在网络领域的互动提出了一系列建议。希望双方能够以此为基础,开展对话合作,切实稳定双边网络关系。

  一、拜登政府网络政策展望

  特朗普任期内“轻视”网络安全的做法已招致各界人士的不满,加之2020年底SolarWinds供应链攻击事件的发生,促使美国各界集体反思前任政府的网络安全政策,并在一定程度上向拜登政府施压,要求作出改变。[1]无论是迫于改革特朗普时期网络安全政策不到位的压力,还是遵循从政的职业惯性和经验路径,拜登政府都将适度回归奥巴马时期的“治网”方略,并从以下四方面重塑美国网络安全政策的主体框架。

  首先,加强顶层设计,统领国内外网络安全事务。

  特朗普政府于2018年取消白宫网络安全事务协调员一职后,遭到包括国会两党和网络专家的一致批评,被称为“网络安全政策的一大倒退”。[2]各界要求增强网络安全在国家安全事务中的比重,恢复网络安全事务协调员的呼声贯穿特朗普任期始终。在2021财年《国防授权法案》中,纳入了网络空间日光浴委员会提出的设立网络安全总监的要求,或将成为拜登政府在网络安全事务上的首要举措。[3]总监将协调应对国内外网络安全事务,直接向总统汇报并提供应对建议,这将显著提升网络安全事务在联邦事务中的优先位置和重要性。

  第二,加大“公私合作”的步伐,整合国内资源。

  2020年民主党政策纲领中强调“与私营部门合作,保护个人数据和关键基础设施”。[4]拜登也提出将利用民主党与科技企业亲近的天然优势,扭转特朗普政府时期私营企业对于政府的回避和远离,拉拢科技巨头,加强公私网络安全合作,包括强化关键基础设施保护,加强威胁情报共享,投资高新技术,甚至是制衡对手,重塑美国公私联盟。[5]拜登政府的国内网络政策将回归“主流”,即在美国互联网企业的发展利益与国家安全战略利益之间寻求最大公约数。[6]

  第三,修复同盟关系,强化网络空间伙伴关系建设。

  特朗普政府在“美国优先”理念指导下的外交政策,使美国在二战后建立的盟友体系遭受重创。[7]而身为传统政治精英的拜登具有丰富的外交经验,在竞选期间就多次提出要修复盟友关系,将联合盟友作为其外交的重中之重,网络外交更是其重要抓手。[8]在此背景下,拜登将加强与欧盟和北约国家在具体网络议题的立场协商,并通过更为平等和互利的方式要求盟友采取一致行动。[9]国务卿安东尼·布林肯也公开表示,互联网议题将成为重振美国外交的重要核心,[10]在数字贸易、网络空间使用武力、网络犯罪国际规则制定等方面加大与盟友的协调。

  第四,推进多边主义,重新掌握网络空间国际治理领导权。

  拜登在竞选期间曾公开表态,“将促进各国就负责任地使用新型数字工具达成国际协议共识”,而且会“重新振作起来建立全面的网络规范,保护民用基础设施,推动美国成为鼓励其他国家在网络空间采用负责任的国家行为原则的领导者。”[11]拜登领导下的美国政府将陆续回归国际机制和国际组织,并通过各种多边手段重塑其领导力,例如通过世界贸易组织、经合组织解决争端,并通过制定规则来对竞争者施压。[12]

  二、拜登政府网络政策对中美网络关系的影响

  中美网络关系在特朗普任内受到贸易战、科技封锁和新冠疫情等诸多因素的挑战,呈现出高度竞争甚至是对抗的态势。拜登政府上台后,一方面,民主党对华政策总体上会有一定程度的改变,[13]这会对双方网络领域的对话议程产生影响。另一方面,中美网络安全问题是美国国内政治中两党拥有最大共识的领域之一。因此,特朗普政府的政策举措也将一定程度上会得以延续。[14]

  首先,意识形态领域的冲突和对抗将成为两国网络关系稳定的巨大掣肘。

  基于民主党传统的价值观念,拜登政府在所谓“自由、开放、民主、人权”等领域对我国治网政策的指责会进一步加剧。同时,特朗普政府时期民主党人提出的所谓“数字威权主义”[15]将继续成为新政府打压中国互联网企业的说辞,阻碍中国互联网企业的海外经营活动。另外,拜登政府将延续特朗普时期的“价值观同盟”策略,推动形成符合美国利益且具有排他性的技术版图,加速中美高科技“脱钩”的步伐。此外,拜登政府或将加大对“一带一路”沿线国家的“价值观输出”,提高我国推进“数字丝绸之路”倡议的成本。

  其次,美国将重新塑造在网络空间国际治理领域的领导力,中美全球网络空间规则主导权之争将会愈发激烈。

  [16]拜登政府较前任更为重视美国在国际机制与国际组织内的主导地位,[17]其上台后将为美国网络外交机构重新赋能,推动美国在网络空间国际合作领域发挥引领作用,从而削弱中国在网络空间国际治理中的影响力。此外,特朗普政府开启的“全球人工智能伙伴关系”和“人工智能防务伙伴关系”等以“志同道合”国家为基础的多边进程或将得到延续,这些颇具排他性的多边机制将作为美国在人工智能领域确保战略优势与领导权的工具,对中美在技术领域的合作造成更多不确定性。

  第三,拜登政府强调美国在网络空间的“国家安全与经济繁荣”,以确保在面对中国等竞争对手时的优势地位。

  鉴于新政府与特朗普政府在网络空间发展与安全方面的共同认知,“美国制造”、经济安全与国家安全仍将是未来四年美国网络政策的出发点和立足点,旨在从安全逻辑出发稳固美国在国际政治版图中的地位,抵御由中国等战略对手造成的安全压力。在经济领域,拜登政府则将通过国内立法和国际规则两条路径来对中国的信息和通信技术(ICT)产业发展持续施压,确保美国企业的竞争优势。

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